Compte-rendu de la conférence de Gino Necchi

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Rétention administrative et respect des droits de l’homme

Introduction :

Conférence Ysegoria, en collaboration avec cercle du Silence 35.

Cette conférence portera sur l’accueil des étrangers en attente de régularisation de leur situation.  J-M Delarue & associations défendre droits des étrangers (CIMADE) critiquent l’insuffisant respect des règles de sécurité.

Ces lieux de rétention administrative sont souvent déshumanisés.

Gino Necchi, magistrat, remplace M. Jean-Marie Delarue, qui n’a malheureusement pu venir.

Maître Gaëlle Lestrade est aussi présente, ainsi que Maud Steuperaert, représentante de l’association CIMADE.

G. NECCHI :

Représente M. Delarue. Il va essayer d’être au niveau de nos exigences.

En 3 points, il va nous présenter le travail du contrôleur général des lieux de prévention de liberté en mettant l’accent sur les éléments, les réflexions, et les constatations du contrôleur général.

    1. Contrôleur général des lieux de privation de liberté

La loi instituant le contrôleur général des lieux de privation de liberté vise une personne et non un concept. Le contrôle général lieux de privation de liberté est une autorité de contrôle.

Dans quel cadre cette institution a-t-elle été créée ? C’est une résolution, avec en annexe un protocole que la France ratifie en faveur de ses engagements internationaux. Ce protocole prévoyait la création d’un mécanisme de prévention de tous les traitements inhumains & dégradants.

Quand la France ratifie ce texte international, cela donne lieu à la loi du 30 octobre 2007, et en vertu de cette loi le parlement instaure une Autorité Administrative Indépendante. Elle n’est pas soumise aux injonctions des ministres,  c’est une autorité qui, de par son fonctionnement, est indépendante de l’appareil d’État, cette autorité ne fonctionne pas dans un cadre hiérarchique. On peut faire un rapprochement avec le défenseur des droits, la CNIL, etc qui sont aussi des Autorités administratives indépendantes. Ces institutions doivent appréhender les choses en toute autonomie et engagent leur propre responsabilité.

Le contrôleur des lieux de privation de liberté peut s’exprimer en toute liberté et certains points sont mis en avant pour ce faire :

  • Il y a tout d’abord une totale irresponsabilité au sens juridique du contrôleur au plan civil, administratif  et pénal dans le cadre de ses fonctions et par rapport à ses décisions ;
  • Le contrôleur général est nommé une fois. Il est nommé par décret par le président. La dernière (et première) nomination date du 14 juin 2008, et les fonctions du contrôleur prendront fin en 2014.
  • Le texte prévoit qu’il entre en fonction après avis un favorable de l’Assemblée Nationale et du Sénat. C’est une approche qui se veut au -delà du partisan, comme une sorte d’association de pensée de l’ensemble des forces politiques.
  • Le contrôleur général s’entoure d’une équipe en tout liberté, c’est à dire qu’il choisit lui-même ses collaborateurs. On ne lui impose pas. Ses collaborateur sont répartis en deux groupes : les collaborateurs à plein temps, qui assurent toutes les fonctions et les collaborateurs à temps partiel, des personnalités qui de par leurs fonctions ou de par leurs responsabilités les éclairent et participent dans le cadre des missions au constat que l’équipe fait. Le choix porte sur des personnes qui ont des carrières différentes : médecins, magistrats, général de gendarmerie, directeurs de centres hospitaliers, directeurs d’établissements pénitentiaire.

Le contrôleur n’est pas le contrôleur des prisons, il est celui des lieux de privation de liberté. Les prisons font entre autre partie de ses compétences mais dès qu’un lieu accueille, héberge, transfert une personne privée de libertés, le contrôleur est compétent. On ne fait pas de liste de ces lieux car le législateur aurait oublié une catégorie et d’autres catégories peuvent être crées. L législateur préfère un concept et non pas une catégorie d’établissements. Les lieux de privation de libertés comprennent aussi les commissariats de police où il y a une garde à vue, la douane et les centres éducatifs fermés.

L’article 1er de la loi concerne le respect des droits fondamentaux qui est assuré. De par la loi, le contrôleur et son équipe ont une mission objective au sens juridique du terme. Cela a mené à un débat l’année dernière pour savoir si la création du défenseur des droits (qui rassemble 4 autorités administratives indépendantes) devait aussi englober le contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Le défenseur des droits succède au médiateur de la République. Les compétences du contrôleur porte sur les lieux de privation de liberté. On vise onc des lieux dans les rapports quand la liberté est bafouée. À partir d’un cas individuel, le respect des droits fondamentaux est affirmé, au sens objectif du terme et non pas au droit lésé dans un cas par rapport à une personne. La définition est claire et distincte mais les parlementaires se posent la question du maintien de ces institutions.

On assiste à une mise en évidence de sa spécificité, on insiste sur le fonctionnement du service public au regard des libertés publiques et des droits fondamentaux, qui intègrent la dignité des personnes, les droits affairant au caractère d’une personne humaine. On fait donc la différence par rapport au défenseur des droits. Défenseur droit concerne les droits … et le contrôleur des lieux de privation de liberté porte sur l’exigence du respect droits & libertés fondamentaux et sur le fonctionnement d’un service public.

Il faut qu’il y ait un constat pour obtenir un crédit suffisant. Le contrôleur et son équipe ne sont pas une association chargée de la défense de tel ou tel droit : ils doivent pour être crédibles partir de constatations.

      1. Leurs méthodes

La façon dont il fallait rédiger les rapports a posé question au début, à la création. Le faut de constater de l’état des lieux et au bout de quelques pages mettre en avant ce qui était positif et négatif n’a pas du tout été le choix de M. Delarue. Il a voulu des rapports précis et exhaustifs pour la mémoire des lieux de privations de liberté.

M. Necchi recommande d’aller sur leur site pour plus d’informations, où la méthode est détaillée point par point à la fin.

Pour être entendu, il faut être précis. « Si j’ai fait le voyage de paris jusqu’à Rennes c’est pour vous dire comment on travaille », précise M. Necchi. M DELARUE va donc choisir cinq personnes pour faire des groupes avec un chef de mission. Ce chef de mission se concerte avec les membres de son équipe et distribue la répartition des tâches entre les membres de l’équipe, qui comprend trois ou quatre contrôleurs. Les paragraphes développés sont divers : ils concernent les effectifs (fonctionnaires…), le  respect des droits (notifications, interprètes, possibilité de recours, présence des avocats, droit à la santé, quel service médical, dans quelles conditions on peut avoir accès au service médical, quels sont les visites et rapport avec les proches…?).

Ce qui les importe est l’effectivité ! Ce n’est pas la circulaire ou le texte qui permet à une personne d’avoir accès aux soins médicaux ou au droit de voir sa famille (quel local pour accueillir les étrangers, si les visiteurs attendent dehors, s’il y a un abris etc) mais c’est bel et bien le constat de situation qui est pris en compte.

En ce qui concerne l’effectivité, il est bon de demander des statistiques données par les services. Mais rien n’est pire que des statistiques parce qu’on a accès à une vue globale. On a beau voir des chiffes, M. NECCHI préfère les analyses sur quelques jours afin de déterminer quel est le vécu de la vie réelle.

Pourquoi ? Pour vérifier les accès aux soins médicaux, examiner combien de rendez-vous sont demandés, combien de personnes ont réellement accès aux soins, est ce que toutes personnes qui l’ont demandé peuvent avoir accès au médecin ?  Il s’agit alors d’une photographie précise du décalage entre les demandes et les réponses.

Un jour, on a vu comment était organisé un centre: il n’y avait de problème dans les effectifs ni dans les demandes, mais il problème était ailleurs : la fluidité n’était pas assurée, et il y avait un défaut de coordination des éléments entre eux. Par exemple, à la fois l’avocat et médecin étaient prévus en même temps, donc toutes les demandes ne sont pas honorées au final.

L’équipe reste de trois à cinq jours selon l’établissement. Elle prend une photographie sur l’état des lieux : elle relève la promiscuité, l’hygiène, tous les éléments parlant sur une photographie, qui est encore mieux qu’un texte.

Une fois le rapport de constat établi, il est envoyé au chef d’établissement dans le respect u principe de contradictoire. Il y a un lien entre l’esprit des fonctionnaires et la qualité du travail des fonctionnaires et  institutions. L’équipe rencontre tous les intervenants,  et on note une multiplication des constats qui selon M. Necchi fait la qualité du constat. Il convient d’éviter que les personnes puissent être identifiées. Plus il y a d’avis et plus la confidentialité est confirmée.

Le rapport est revu par le chef d’établissement puis est envoyé au ministre compétent. S’il s’agit de prisons, le ministre compétent est celui de la Justice. S’il s’agit de commissariats et de brigades de gendarmerie, le rapport est envoyé au ministre de l’intérieur, s’il s’agit de brigades des douanes,  c’est le ministre du budget est compétent. Il arrive que plusieurs ministres soient concernés.

      1. Constats

Voici les points qui reviennent souvent lors des constats :

    • Les conditions matérielles (centres fermés, rapports critiques…)
    • Respect des droits au moment des notifications. Une exigence de traduction est demandée, et un temps de notification est nécessaire pour qu’elle ait un sens et que les notifications soient comprises par les étrangers (dans les prisons, hôpitaux psychiatriques etc). Il faut que les conditions puissent être respectées, que l’étranger comprenne pourquoi il est là et surtout que soit bien compris par toutes les personnes participant à la procédure. Il y a donc une nécessité de cadre juridique ! Il n’y a pas de détention ni de garde à vue si l’étranger s’est vu notifier pour aller en centre psychiatrique ; personne doit comprendre doit quoi il s’agit.
    • problème de confidentialité : les autres personnes qui passent derrière la personne au téléphone lors d’une communication avec l’extérieur ne respecte pas le droit à la confidentialité.
    • Le droit à la santé qui est un droit fondamental.
    • Ce à quoi tient beaucoup le contrôleur et ses équipes: le problème du maintien des liens familiaux. Il existe des obstacles pour les visites de nature matérielle ainsi qu’un problème lors de l’éclatement de la famille quand les personnes sont dans un établissement et que les familles ne sont pas regroupées. Le contrôleur demande à ce que famille ne soit pas disloquée. Un rapport sur cette question a d’ailleurs été rédigé. La jurisprudence administrative a déjà annulé la décision d’une autorité administrative s’agissant des mineurs retenus car la question n’avait pas été posée aux parents et la juridiction administrative a annulé la décision de cette autorité car elle n’avait pas adopté la bonne forme. Dans un rapport de 2010, le contrôleur général demande, pour permettre le maintien des liens, que les personnes ne soient pas assignées à résidence en attendant que les décisions soient prises pour éviter de telles situations.
    • Droit à la sûreté, c’est-à-dire le droit lorsqu’on est retenu suite à la décision d’une autorité publique de rétention dans un lieu sans atteintes aux personnes ou aux biens. Ici sont dénoncées les actions d’autres étrangers et les infractions sur leurs biens ou sur leur propre personne. Le contrôleur général vérifie que les portes et armoires sont fermées. Celles-ci doivent  l’être systématiquement pour que les biens et objets soient protégés, pour que ces centres ne soient pas des lieux de non-droit dans le cadre de la protection individuelle.
    • Respect du contradictoire : quand les objets sont retirés, il faut établir des inventaires pour que objets ainsi confiés momentanément soient contrôlés et que ces étrangers puissent retrouver ces objets dans le cas d’inventaires

Maître LESTRADE :

Elle souhaite rappeler deux points suite à l’intervention de M. NECCHI :

On peut noter une nette accélération de l’appareil jurisprudentiel car en effet beaucoup de changements ont eu lieu ces 18 derniers mois.

Le plus récent est la condamnation France par la CEDH (Cour européenne des Droits de l’Homme) pour la placement d’une famille avec enfants dans un centre rétention le 19 janvier 2012. Les enfants n’ont pas leur place en rétention. Quand les parents doivent partir, il faut que les enfants les accompagnent. Les parents ne comprennent souvent pas pourquoi la préfecture privilégie l’assignation à résidence (c’est-à-dire le fait de rester dans le lieu du logement contre l’interdiction de quitter département, en plus d’une surveillance de la gendarmerie).

La loi du 16 juin 2011 dite BESSON  transpose la directive communautaire du 16 décembre 2008, qui stipule que l’on doit faire attention au cas des enfants. On place les enfants en rétention quand on peut ne pas faire autrement. La loi dit qu’il faut des garanties de représentation, néanmoins cette loi se durcit. L’affaire peut se résumer ainsi : le Tribunal administratif annule ces arrêtés de placements. La Cour administrative de  Nantes annule ce premier jugement au motif que la famille en CADA (centre accueil demandeurs d’asile) n’a pas de logements de droit, que ce sont des occupants sans titre, donc on ne peut pas assigner un résident.

On souligne ici une difficulté du droit : nous sommes confrontés à la réalité de savoir ce que l’on peut faire maintenant ? La jurisprudence administrative ne laisse pas de possibilités, on ne peut pas assigner à résidence si les parents n’ont pas de passeports… d’où les cas de femmes qui accouchent en prison.

Le juge administratif prend en compte l’éloignement tandis que le juge judiciaire privilégie le placement, mais avec la loi du 16 juin, la rétention administrative passe à 45 jours au lieu de 48h, on passe aussi d’abord devant le tribunal administratif. Le juge administratif reçoit aussi des arguments contre le placement en rétention. Ceci constitue un arsenal juridique compliqué, difficile à faire assimiler.

Bien souvent, les étrangers ne font pas la différence entre la rétention et la détention : la différence par exemple est qu’en rétention on a notre portable. C’est ce genre de choses qui fait la différence pour les étrangers. La première chose qu’un étranger dit en général : je ne suis pas un criminel. Les étrangers préfèrent souvent la détention à la rétention : il pose des questions sur ce qu’est la rétention administrative.

Intervention de la CIMADE 

Cette association fut créé en 1939 avec l’apparition des premiers camps en Alsace et à la frontière espagnole. Elle demande principalement deux choses :l’ accompagnement des étrangers en rétention et le fait de pouvoir témoigner de ce qui se passe dans ces lieux de privation de liberté. Tout cela dans le but de garantir un œil de la société civile.

Parlons de l’évolution de l’association: en 1984 avec la création des premiers centres,  il fallait pour la CIMADE s’assurer que les étrangers soient enfermés dans des conditions dignes. Les conditions matérielles sont en effet souvent déplorables dans ces centres de rétention (comme par exemple à Mayotte  où c’est un vrai scandale!). On remarque une différence entre la métropole et les DOM/TOM. Ce qui est une source d’inquiétude pour la CIMADE est le sort des personnes et ce qui se joue dans ces centres. Avant 2003, entre 800 personnes sont passées dans ces centres de rétention et aujourd’hui il existe près de 2000 places. Il y a eu une création de centres neufs et modernes mais on constate en parallèle une multiplication des rétentions, et l’enfermement choisis en terme de traitement des migrants en France pose question.

Le centre de rétention e Rennes fait partie de la dernière génération (été 2007) de centres crées. On peut aussi rappeler que la loi du 16 juin est le cinquième texte en sept ans,  et s’inscrit dans une logique toujours plus criminalisante des étrangers, ainsi assimilés à des délinquants. Ils doivent être traités de façon digne par rapport aux conditions matérielles, les situations sont toujours plus complexes et sont aussi révélatrices du rôle attribué à l’étranger par la politique française en la matière.  Il existe des problèmes entre les étrangers mais aussi mise à l’abri des biens personnels, comme lors de la disparition de plus de 1000 € mis a priori au coffre, et quand la personne rentre dans son pays il n’est pas possible de récupérer cette somme.

Les chiffres sont d’ailleurs révélateurs : M. Guéant qui a tenu des propos «  pas très intelligibles » la semaine dernière cache d’autres vérités : 30% personnes sont renvoyées dans les pays européens desquels ils étaient en provenance, du centre de Perpignan ils vont en Espagne puis en Italie pour remplir les éléments statistiques. Il y a de plus en plus d’arrêts systématiques de personnes qui sont entrain de quitter territoire français. 30% des personnes renvoyées sont en fait entrain de quitter le territoire !

30% des autres sont liées à des procédures de retour volontaire, procédures qui privilégient un renvoi sans passer par les centres rétention. Ceci pose question parce que dans un centre de rétention on rencontre des associations pour comprendre quels sont nos droits,  on peut solliciter des juges. 30%  des personnes ne comprennent donc pas les enjeux.

Les 30% autres derniers sont placés en rétention, et sont renvoyés après avoir fait objet d’une reconduite forcée.

Dans le dernier projet de loi, le contrôle judiciaire est écarté au profit de la préfecture et au détriment du respect des droits fondamentaux.

QUESTIONS 

1) Que pensez-vous de l’absence des aumôniers dans les centres de rétention administrative ?

M. Necchi: Il y a un avis du contrôleur général sur ce point. Il n’y a pas de présence des aumôniers en centres de  rétention ni dans les centres éducatifs fermés, au regard du respect du principe de laïcité. Les personnes ne sont pas libres de leurs mouvements et ceux qui souhaitent une présence spirituelle peuvent la demander.  On y est favorable dans le cadre des dispositions. Il y a d’ailleurs eu des essais sur la présence des aumôniers à Rennes et à Strasbourg !

CIMADE: L’iman de Rennes a proposé à la direction du centre de Rennes (assurée par des gendarmes) de venir une fois par mois pour s’entretenir autour d’un moment  de convivialité, mais sinon cela reste rare. C’est cependant d’un grand secours pour les étrangers à grande majorité musulmane à Rennes.

2) Est-il normal de placer en centre de rétention des jeunes enfants ou même plus grands (jusqu’à 16 ans),  et que fait-on pour eux, car rien n’interdit leur présence en centre rétention [le Conseil d’Etat l’a  interdit que pour jeunes enfants]. Inutile de rappeler que cela est un traumatisme pour les enfants de voir leurs parents menottés. Pour les adultes, certains ont plus leur place dans un centre de soin psychiatrique qu’en centre de rétention.

M. Necchi a fourni une réponse un peu évasive.

3) Pourquoi les étrangers préfèrent-ils être en détention qu’en rétention ?

M. Lestrade : en détention, l’étranger sait les raisons pour lesquelles il est là, et il y a toujours l’objectif de la sortie or en rétention, la finalité est l’éloignement et les conditions en rétention comptent : on ne peut pas travailler, on n’a pas le choix de la chaîne de télé, on n’a pas accès à des livres, etc.  En détention on occupe moins mal son esprit.

4) Qui sont ceux qui vont en rétention ? Combien sont-ils en rétention et combien sont-ils exclus suite à un passage en centre de rétention administrative ?

La CIMADE : On peut remarquer la présence de plus en plus de Tunisiens ces derniers mois.  On peut rappeler le record d’un étranger qui est allé sept fois en rétention en 18 mois. En 2010, 60 000 personnes sont passées en rétention et sur celles-ci, 30 000 sont effectivement exclues.

5) Quelle est la publicité de la rétention ?

M.Necchi : L’affichage du mouvement peut conduite à une atteinte à la confidentialité. Il est sûr que la question de l’information est donnée.

Maître Lestrade : Il y a de la violence aussi du fait de ne plus avoir la main sur son propre destin, d’être soumis à l’organisation de notre retour en rétention, du fait de ne pas avoir d’informations sur la procédure et de ne pas pouvoir organiser notre propre retour (ceci devient problématique quand l’étranger vit en France depuis plusieurs années).

6) L’initiative des lieux contrôlés vient-il du contrôleur général ou bien des associations ? Quelle est la force de ces rapports, quel est leur impact ?

M.Necchi : Le contrôleur général décide des lieux à visiter lui-même, cependant il essaie de faire une répartition entre tous les services publics. Les régions aussi sont différentes : le Midi Pyrénéennes, la région PACA et la région parisienne reviennent le plus souvent.

Les rapports sont des recommandations, et non des injonctions. Il y a aussi de plus en plus de personnes qui saisissent le contrôleur.